Sentencia A. 672/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-672/25

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 672 DE 2025

 

Referencia: Expediente D-16346. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 36 (parcial) de la Ley 1816 de 2016

 

Demandante: Carolina Piñeros Ospina

 

Asunto: impedimento presentado por el procurador general de la Nación para rendir concepto

 

Magistrada Ponente:

Paola Andrea Meneses Mosquera

 

Bogotá D. C., quince (15) de mayo de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el presente auto, con fundamento en los siguientes

 

 

 I.       ANTECEDENTES

 

1. Presentación de la demanda y disposición acusada. El 6 de diciembre de 2024, la ciudadana Carolina Piñeros Ospina presentó demanda de inconstitucionalidad contra la expresión «exceso de», contenida en el artículo 36 de la Ley 1816 de 2016, «[p]or la cual se fija el régimen propio del monopolio rentístico de licores destilados, se modifica el impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, y se dictan otras disposiciones».

 

2. Trámite procesal. Mediante Auto del 14 de febrero de 2025, la magistrada sustanciadora admitió parcialmente la demanda de la referencia. Encontró que los cargos relacionados con el presunto desconocimiento de los derechos a la información y a la salud, que se proclaman en los artículos 20, 49 y 78 de la Constitución, eran aptos para dictar una sentencia de fondo. Por el contrario, inadmitió el cargo que acusaba a la expresión de infringir el artículo 44 de la Constitución.

 

3. Una vez presentado el escrito de subsanación de demanda, mediante Auto del 10 de marzo de 2025, la misma fue rechazada respecto del cargo sobre la pretendida violación del artículo 44 de la Constitución. En la providencia, la magistrada sustanciadora ordenó la fijación en lista del proceso, el envío de las comunicaciones establecidas en el Decreto Ley 2067 de 1991 y el traslado a la Procuraduría General de la Nación, con el fin de solicitar la emisión del concepto sobre la constitucionalidad del precepto acusado, en los términos del artículo 7° del Decreto 2067 de 1991.

 

4. Formulación de impedimento. El 21 de abril de 2025, el procurador general de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, formuló impedimento para emitir el concepto referido. Indicó que, antes de asumir su actual posición, ejerció el cargo de secretario general del Senado de la República y que, en esa calidad, participó —tanto de forma verbal como escrita— en el trámite legislativo de la ley acusada. Sobre el particular, manifestó lo siguiente:

 

(i) Intervine en la publicación, anuncio del proyecto de ley, inclusión en el orden del día y anuncio de los debates del Proyecto de Ley No. 189 de 2016 Senado[1].

 

(ii) Intervine en el trámite de aprobación del texto definitivo aprobado en la sesión plenaria del 3 y 4 de octubre de 2016 del Proyecto de Ley No. 189 de 2016 Senado, Gaceta del Congreso 869 de 2016.

 

(iii) Intervine en la elaboración y publicación del Acta número 39 de la sesión ordinaria de la plenaria del Senado del 23 de noviembre de 2016, del Proyecto de Ley No. 189 de 2016, Gaceta del Congreso 199 de 2017.

 

(iv) Intervine en el trámite de la votación nominal de la conciliación del Proyecto de Ley No. 189 de 2016 Senado, Gaceta del Congreso 199 de 2017.

 

(v) Publiqué y presenté el texto definitivo aprobado en la sesión plenaria del 4 de octubre de 2016 del Proyecto de Ley No. 189 de 2016 Senado con nota aclaratoria del citado proyecto por un error de transcripción, Gaceta del Congreso 922 de 2016.

 

(vi) Suscribí el cuerpo de la Ley 1816 del 19 de diciembre de 2016, entre otros, junto con el presidente del Senado de la República y el presidente de la Cámara de Representantes, así como con el Secretario General de la Cámara de Representantes[2].

 

5. A juicio del procurador, dichas actividades podrían constituir la causal de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber participado en la expedición de la norma sometida a control de constitucionalidad. Por lo tanto, «solicit[ó] […] a la Corte Constitucional adoptar las determinaciones que en derecho correspondan»[3]. La petición se fundamentó en el propósito de «salvaguardar la imparcialidad y la probidad en mi actuación»[4].

 

  II.            CONSIDERACIONES

 

6. Régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al procurador general de la Nación en el proceso de control abstracto de constitucionalidad. El numeral 5 del artículo 278 de la Constitución prescribe que el procurador general de la Nación ejercerá directamente la función de «[r]endir concepto en los procesos de control de constitucionalidad». Por su parte, los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, «[p]or el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional», establecen las siguientes causales de impedimento y recusación: «(i) [H]aber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión; […] [y] (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante».

 

7. Esta corporación ha precisado que el régimen de impedimentos y recusaciones del Decreto 2067 de 1991 es aplicable al procurador general de la Nación en el ejercicio de su función de intervenir en los procesos de constitucionalidad[5]. Esta conclusión se sustenta en las competencias de dicha autoridad, en relación con la vigilancia del cumplimiento del ordenamiento jurídico y la defensa de los intereses de la sociedad, establecidas en el artículo 277 de la Constitución. La inferencia se funda en el hecho de que dichas competencias deben ser ejercidas con imparcialidad y probidad[6].

 

8. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que «las causales diseñadas para [m]agistrados de la Corte Constitucional no pueden aplicarse en la misma extensión ni con el mismo rigor al [p]rocurador [g]eneral de la Nación»[7]. Lo anterior, por las siguientes razones: (i) El procurador general no interviene en la decisión que debe adoptar la Corte. Conforme a la Constitución, su función se circunscribe a rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de este tribunal; (ii) el concepto rendido por el procurador general no es vinculante para la Corte al momento de estudiar la demanda de inconstitucionalidad. Sin embargo, aquel tiene trascendencia constitucional porque materializa los principios de participación y deliberación, los cuales orientan el proceso de control abstracto; y, (iii) no existe una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al procurador. Por lo tanto, las causales de impedimento invocadas por dicho funcionario deben ser evaluadas en cada caso concreto[8].

 

9. La causal de impedimento consistente en haber intervenido en el trámite legislativo. En el Auto 049 de 2021, la Corte Constitucional sintetizó las reglas sobre el alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional, cuando esta es presentada por el procurador general de la Nación. La providencia precisa que se trata de una causal objetiva, lo que implica el deber de comprobar la ocurrencia de un hecho, y no la realización de un juicio de valor sobre el mismo[9]. Además, esta corporación también ha aclarado que las actuaciones que se realicen al margen del proceso legislativo no son aptas para configurar la señalada causal de impedimento[10].

 

10. El alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido el trámite legislativo. A partir del Auto 191 de 2025, con base en el estudio de impedimentos semejantes a aquel que formuló en esta oportunidad el procurador Eljach Pacheco, la Corte Constitucional ha emitido varias decisiones[11] que esclarecen las subreglas aplicables en estos casos[12]. En particular, ha señalado que «la simple manifestación de haber participado como secretario general del Senado durante el trámite legislativo no es suficiente para concluir la configuración [d]el impedimento»[13]. Esto se explica porque «quien ejerce el cargo de secretario general del Senado tiene la función de ordenar el trámite legislativo y procurar que este cumpla las normas constitucionales y legales que lo regulan. Es decir, su intervención se circunscribe al ámbito del procedimiento formal que sigue el Congreso para la formación de las leyes»[14].

 

11. Según el criterio expresado por este tribunal, para que se configure el impedimento por la causal de haber intervenido en el trámite legislativo, debe demostrarse que existió una participación activa y determinante de la autoridad en el proceso de formación de la ley respectiva. En el Auto 191 de 2025, la Corte reiteró y sintetizó los eventos en los que se ha aceptado los impedimentos presentados por el procurador general con fundamento en la referida causal[15]. Esto cuando se ha comprobado alguna de las siguientes circunstancias:

 

                   i. Su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo[16];

                ii. Su participación en la redacción de la norma[17];

              iii. La remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta[18];

              iv. La presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma objeto de control constitucional[19].

                 v. En calidad de ministro, su participación en la sanción del texto de la norma acusada[20];

              vi. En ejercicio de ese mismo cargo, su participación en la elaboración, negociación, trámite y suscripción del tratado objeto de control constitucional[21];

            vii. Su intervención en las audiencias públicas celebradas por el Congreso de la República durante el trámite legislativo[22].

 

12. El estándar exigido para declarar fundado el impedimento es el de incidencia directa en la consolidación de la disposición acusada. Ello implica que la causal tiene naturaleza «objetiva y se configura cuando se acredita la participación determinante y activa del funcionario que la invoca en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control. La comprobación de tales parámetros exige verificar que la participación no sea circunstancial o irrelevante»[23]. Lo anterior, de forma que se pueda demostrar que la imparcialidad e independencia del procurador puede resultar comprometida[24].

 

13. Ahora bien, en el Auto 191 de 2025, la Corte aclaró que se debe evaluar cada caso en forma particular. La Sala Plena puede considerar, entre otros aspectos, la naturaleza del proceso de control de constitucionalidad —esto es, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad— y el tipo de cargo planteado en la demanda —esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo—.

 

14. En los procesos en los que la Corte debe analizar los aspectos formales del trámite legislativo o presuntos vicios de procedimiento, «en principio, el impedimento formulado por el ahora procurador general de la [N]ación —otrora secretario general del Senado de la República— […] estaría llamado a prosperar»[25]. Esto, debido a que la Corte debe evaluar la integridad del procedimiento legislativo, en el cual el secretario general del Senado tiene una participación indiscutible, en virtud de las disposiciones orgánicas y reglamentarias que prevén las funciones de dicha autoridad[26]. Sin embargo, «la aceptación del impedimento no es automática»[27], sino que se deberá analizar en cada caso.

 

15. Por otro lado, «en los procesos de constitucionalidad en los que la Corte solo analiza la norma objeto de control a la luz de parámetros sustanciales o materiales o de cargos de inconstitucionalidad de fondo […], en principio, el impedimento no sería fundado»[28]. Sin embargo, esto no excluye la posibilidad de que se configure el impedimento. En tales casos, «el procurador general de la Nación deberá demostrar dos elementos: (i) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte»[29].

 

16. Conclusión. En los procesos de constitucionalidad, al procurador general de la Nación le son aplicables las causales de impedimento previstas en el Decreto 2067 de 1991. La causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control es de carácter objetivo. Esto implica que su participación en el trámite legislativo no debe ser circunstancial e irrelevante, sino que debe atender a un estándar de incidencia directa. Tal incidencia se evalúa teniendo en cuenta el tipo de proceso de constitucionalidad y la naturaleza del cargo de la demanda. Cuando se trata de la revisión de asuntos procedimentales, en principio, el impedimento está llamado a prosperar; por el contrario, cuando se trata de asuntos de carácter sustantivo, en principio, el impedimento no sería fundado. Sin embargo, tales reglas no operan de forma automática, sino que es necesario analizar las particularidades de cada caso concreto para verificar si existió una participación activa y determinante del funcionario en el trámite de expedición de la ley que es objeto de control.

 

III. CASO CONCRETO

 

17. El impedimento del procurador general de la Nación no resulta fundado. En el escrito de formulación de impedimento, el procurador general de la Nación señaló que, en ejercicio del cargo de secretario general del Senado de la República, efectuó distintas actuaciones durante el trámite del Proyecto de Ley 189 de 2016 Senado, que concluyó con la expedición de la Ley 1816 de 2016. En términos generales, las actividades descritas corresponden a las funciones propias del secretario general del Senado en el trámite legislativo, tales como: coordinar y certificar la publicación y anuncio de los proyectos de ley; organizar su inclusión en el orden del día y los anuncios de debates; intervenir en la aprobación y publicación de textos definitivos; elaborar y firmar actas de las sesiones plenarias; registrar y certificar las votaciones; presentar textos aprobados con las aclaraciones necesarias; y suscribir las leyes junto con los demás funcionarios competentes (ver párr. 5 supra).

 

18. En criterio del procurador general, tales actividades pueden configurar la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control de constitucionalidad, establecida en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991. Al igual que con las demás causales, «la causal de impedimento aludida exige que el procurador general de la [N]ación demuestre la existencia de alguna circunstancia particular que permita considerar que su imparcialidad e independencia se encuentran comprometidas»[30]. Asimismo, de acuerdo con las reglas jurisprudenciales fijadas en el Auto 191 de 2025, la decisión del impedimento debe fundarse en la naturaleza del proceso de control de constitucionalidad y el tipo de cargo planteado en la demanda.

 

19. En el presente expediente, la Sala Plena conoce de una demanda de inconstitucionalidad presentada contra la expresión «exceso de», contenida en el artículo 36 (parcial) de la Ley 1816 de 2016. Los cargos admitidos a trámite son de carácter sustantivo o de fondo, pues están relacionados con la presunta vulneración de los derechos a la información y a la salud, establecidos en los artículos 20, 49 y 78 de la Constitución. La demanda no alude ningún vicio en el trámite legislativo que dio lugar a la expedición de la Ley 1816 de 2016. Bajo esas circunstancias, el impedimento del procurador no se encuentra llamado a prosperar.

 

20. Adicionalmente, la Sala precisa que, en el presente caso, no se encuentra demostrada una intervención activa y determinante del actual procurador general de la Nación en el trámite de expedición de la norma acusada, cuando se desempeñaba como secretario del Senado. Tampoco se advierte que, durante el trámite legislativo, se haya pronunciado en relación con el asunto que debe resolver la Corte en el expediente D-16346, esto es, sobre las etiquetas de advertencia de las bebidas alcohólicas en relación con el exceso de consumo. Por el contrario, las actividades señaladas por el funcionario corresponden a las funciones típicas del cargo de secretario del Senado.

 

21. Con fundamento en la anterior comprobación, la Sala Plena concluye que no se encuentra cumplido el estándar de incidencia directa en el caso concreto. En consecuencia, la Corte declarará no fundado el impedimento formulado por el procurador general de la Nación para emitir concepto en el proceso D-16346. Asimismo, ordenará levantar la suspensión de términos derivada del artículo 48 del Decreto Ley 2067 de 1991 y dispondrá comunicar la decisión al procurador general de la Nación, con el fin de que rinda el concepto correspondiente. El término será el restante del otorgado inicialmente en el Auto del 10 de marzo de 2025, que dispuso continuar con el trámite de constitucionalidad.

 

IV. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

 

RESUELVE

 

 

PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el impedimento presentado por el procurador general de la Nación para rendir concepto en el expediente D-16346.

 

SEGUNDO. ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que comunique la presente decisión al procurador general de la Nación, a fin de que rinda el concepto a su cargo, en los términos dispuestos por los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución. El término será el restante del otorgado inicialmente en el Auto del 10 de marzo de 2025, que dispuso continuar con el trámite de constitucionalidad.

 

TERCERO. LEVANTAR la suspensión de términos de que trata el artículo 48 del Decreto Ley 2067 de 1991, respecto del expediente D-16346.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

Ausente con permiso

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Con impedimento aceptado

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

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